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《澳大利亚公共管理杂志》，第71卷，第2期，第178-190页，doi:10.1111/j.1467-8500.2012.00761.x

研究与评价

为农民工服务：中国一个具有挑战性的公共服务问题1

最新的人口普查结果显示，中国13.4亿人口中，流动人口超过2.6亿。其中，农民工约1.5亿人。由于臭名昭著的户籍制度和根深蒂固的城乡分化，农民工获得城市政府提供的公共服务通常被拒绝。与城市工人相比，农民工很难获得平等的就业机会、社会保障和其他公共服务。中央政府承诺为农民工提供就业服务和培训、子女义务教育、疾病预防控制、改善住房条件等公共服务，但为农民工提供公共服务，无论是接收还是发送区域性服务，都是一个巨大的挑战。NS。本文通过对2009年广州市农民工和政府官员的调查，分析了农民工对公共服务的需求和知识。并回顾了当前各接收和发送地区的政策响应和服务提供机制，试图评估农民工服务需求与政府服务提供之间的差距，通过加强政府间的合作与协调，探索更有效的满足需求的途径。部门和非政府组织。

关键词：外来务工人员，公共服务，广州

介绍

随着我国计划经济向市场经济的转变，农民工是中国社会不断壮大的新社会阶层。尽管城市政府对中国的工业化、城市化和现代化做出了重大贡献，但他们不愿意接受外来务工人员及其家庭与他们原来的城市外来务工人员平等。没有国家福利网络和社会保障体系的实质性帮助，农民工很难适应城市环境，成为城市社会的第二阶级（Chan 1996）。他们只能在主办城市过边缘化的生活（Wong等人2007）。他们缺乏公共服务的关键原因

sect;C 2012作者

主办城市的社会福利是臭名昭著的户籍制度，它对中国农村居民实行制度歧视（Chan和Li，1999）。在户籍制度下，城镇居民的社会权利和社会地位高于农村居民。虽然农民工在城市工作和生活，但由于他们作为农民的居住地位，他们被“城市公共物品制度”（Solinger 1995）从机构上排除在外。尽管农民工已成为中国工业部门主流劳动力的一部分，但他们在工人和农民之间的模糊地位为雇主和国家提供了利用他们无力的“临时”地位的机会（Chan 1996）。在很大程度上，欠特权类别

一乌斯特R阿里n公共管理杂志sect;C 2012澳大利亚公共行政学院全国委员会

农民工的数量是我国二元经济的结果（李2004）。

直到本世纪初，为农民工提供公共服务和社会保护才在国家政策议程上占据一席之地。2003年以来，沿海省份农民工状况恶化，劳动力短缺，导致中央政府对农民工政策发生重大变化。关于“社会公正”和“以人为本”的有利政策论述将农民工问题纳入了胡锦涛和温家宝新领导层的政策议程。2003年是农民工公共服务的转折点，国务院、中央政府发布了三项重要政策文件，旨在减少对城市农民工的歧视，为他们提供城市居民享有的优先权。从那时起，已经出台了一些更具体的政策（Ngok和Cheng，2010年）。

在这些发展的同时，学术界对农民工的社会保护和公民权也产生了更多的兴趣。越来越多的农民工及其家庭所需要的公共服务已经成为学术研究的主题，例如他们获得社会保险的权利和子女受教育的权利。逐渐地，出现了针对农民工的公共或社会政策方法（Li 2006；Ngok 2006；Davis和Ramia 2008），更加关注公共政策和公共管理对农民工福利的影响。然而，关于农民工所需的公共服务和福利待遇以及政府对这些需求的反应的文献仍然有限。

本文以广州市为例，考察了农民工公共服务供给的概况。具体来说，它的目的是考察：（1）在接受劳动的城市广州为农民工提供的公共服务；（2）农民工对现有公共服务的了解和满意；（3）农民工家乡政府提供的公共服务，以及对农民工的了解和满意程度。

（四）农民工对接收城市和发送地区政府提供的公共服务的看法。文章还提出建议，通过加强劳务派遣和接收地区不同机构和群体之间的合作与协调，促进农民工更好地获得政府服务，提高农民工满意度。

这项调查于2009年7月和8月在广州进行，针对的对象是广州市外来务工人员、相关政府部门和其他涉及外来务工人员问题的利益相关者，如工会和非政府组织。本次调查使用了两组问题，一组是针对农民工，另一组是政府官员。对农民工进行调查，共完成问卷421份，有效问卷360份。调查采用非随机抽样。在火车站和工业园区，人们找到了一些临时工。政府官员调查共完成问卷120份，有效问卷115份。在本次调查中，共有37个市和区两级机构或机构参与为农民工提供服务，包括劳动和社会保障局、地方工会联合会、民政局、妇女联合会、教育局和残疾人联合会、JU-TICE B。尤里奥斯和青年联盟。

广州外来务工人员

广州位于珠江三角洲的中心，是广东省的省会城市，也是中国的“南门”。广州是中国经济改革开放的先驱者，三十年来经济社会发展取得了长足的进步。随着社会经济的快速发展，广州对劳动力的需求量急剧增加。加速城市化，第三产业的发展，交通和通讯的改善，以及

人民工作和生活环境的改善，使广州成为吸引其他地区人民的强大磁石。

20世纪80年代末和90年代以来，珠江三角洲出口加工产业的蓬勃发展为农民工带来了大量的需求，并导致了大量的农民工。20世纪80年代末，移居广东的农民工创造了第一个“民工潮”。根据2000年第五次全国人口普查，有

广州市外来务工人员331万人，占全市人口的33.29%（谢2007年）。2010年第六次全国人口普查显示，广州市常住人口为1270万人，其中476万人没有户籍。也就是说，登记在册的移民约占广州总人口的37.48%。广州的补助工主要来自湖南、广西、湖北、四川、江西和河南省（南方日报2011年5月17日）。

大多数农民工（60%）主要从事工业制造业，包括纺织、电子、玩具、汽车和造船业。他们大多受教育程度低，缺乏基本的职业技能。由于制造业的技能门槛较低，他们中的大多数人刚到广州时都没有职业技能培训证书或经验。然而，随着广州市竞争的加剧、机械化水平的提高和产业升级，没有接受过技能培训的农民工越来越不能满足企业的需求。

广州外来务工人员流动性强，背景复杂，政府没有统一管理制度。一般来说，农民工法律意识不强，对国家的劳动政策和法规知之甚少。他们比雇佣他们的企业“被动”或“弱势”。此外，一些企业违反劳动规则追求利润，逃避政府监管机构的监管。外来务工人员-

相信他们的合法权益经常被雇主侵犯。我们的调查显示，

25.9 %的农民工认为自己的权利经常受到企业侵犯，另有34.5%的农民工认为自己的权利偶尔受到侵犯；只有22.8%的农民工认为自己的权利从未受到侵犯。

调查还显示，工人发现的滥用劳动包括低工资、工作时间过长、缺乏社会保险和只拖欠工资。在提到滥用劳动力的274名农民工中，165人确定工资低，133人确定工作时间过长，126人确定社会保险不足，94人确定拖欠工资。许多人还认为他们面临着地方政府的不公平待遇。

农民工公共服务：提供者视角

广州的地方政府已经受益于成为农民工的主要接收中心。同时，他们也在不断地向农民工提供公共服务，无论是来自广州越来越多的农民工，还是来自中央政府的政策指导方针。为农民工提供公共服务的政府部门包括：劳动和社会保障局、公安部、司法局、建设局和农业局。其他组织，如人民法院、工会和妇女联合会，也参与为农民工提供服务。2006年以后的几年里，大多数政府机构和机构都增加了援助和服务农民工的资金。

提供什么样的服务？

1. 就业服务

（1）就业信息服务和就业介绍。

根据广州市政府的政策文件，当地农村剩余劳动力

外来务工人员应纳入公共就业服务范围，并采取措施完善公共就业服务体系。事实上，自2005年以来，城市和地区的公共就业服务机构向农民工开放。在一些地区，有专门的农民工服务窗口、免费政策咨询、就业信息、职业指导和就业介绍。公共就业服务机构也定期举办招聘会，农民工可以免费参加。专门为寻求工作的小额赠款工人举办了专门的招聘会。根据广州市劳动和社会保障局发布的信息，2008年，广州市劳动和社会保障局组织了102次农民工招聘会，为16万名农民工填补了岗位空缺，并为18万多名农民工提供了再就业机会（崔2009）。

（二）职业培训和技能鉴定。

根据当地经济发展、结构升级和农村剩余劳动力转移的需要，广州市政府制定并实施了农民工职业技能培训计划，为农民工提供职业技能培训、创业培训和专项技能培训。爱宁。广州还积极提供职业技能鉴定和特殊能力鉴定服务。

（三）创业服务。

在广州，农民工可以在当地劳动和社会保障部门重新获得创业服务，包括政策咨询、专家指导、技能培训、融资咨询、开业指导和后续支持。那些面临就业困难并想自己创业的农民工，可以申请-

领取营业执照后，到劳动保障部门一次性发放助学金和贷款。未就业的农民工可以在当地劳动和社会保障部门接受创业培训，经培训合格，享受优惠政策。广州开通了农民工创业申请审批“快速通道”。

2. 合法的 服务

（一）法制教育。

加强劳动法律法规教育，建立就业前劳动和社会保障法律培训体系。现有农民工职业学校800多所，在职业技能培训课程中增加了劳动和社会保障法律法规的内容，提高农民工保障自身权利的意识和能力。广州市交通局还组织“法律援助工作队”，为大中型企业的农民工提供免费法律服务，并在农民工集中的企业和建筑工地举办活动。

（二）法律援助。

2008年2月，司法局启动了“农民工法律援助新闻通道”服务，为农民工获得法律援助提供了便利。对于每一个法律援助案件，指定一名律师提供一站式服务，确保农民工的合法权益得到解决。六类法律援助申请案件，即工伤赔偿、医疗伤害赔偿、交通事故伤害赔偿、水上交通伤害赔偿、工资支付申请和群众纠纷，均免予经济条件。覆盖范围

法律援助的规模也在逐年扩大。

（三）劳动争议仲裁和上诉。为提高劳动争议仲裁的效率和效率，广州市大力推进劳动争议仲裁制度化，增强了劳动争议仲裁的能力。更多的全职专业人员被招募来提供劳动争议解决服务。现在要求劳动争议仲裁机构改进工作程序，降低服务成本和费用，从而更好地保护劳动者的权益。完善劳动和社会保障服务热线“12333”，为农民工投诉提供咨询、报告和回应。此外，司法局还建立了一个电子请愿系统，引导农民工通过法律渠道进行申诉。

3. 社会保障服务

（1）工伤保险。

随着农民工工伤事故频发，广州市政府扩大了工伤保险覆盖面，重点关注矿山、建筑企业等企业，农民工人数众多，工伤风险较高。设立了一个“快速通道”，让移民工作人员获得与工作相关的陪审团保险。快速通道为投保人提供方便快捷的注册服务，促进网上注册。要求社会保险经办机构作出服务承诺，办公室的劳动和社会保障服务机构必须设立专门的保险登记窗口。与大量农民工或远离城镇的农民工合作，可以注册上门服务。

（二）养老保险。

为了使养老金帐户便于携带，广州市政府已经-

提出了安排广东省养老保险转移的措施。农民工凭原工作所在社会保障机构出具的养老保险证明，到新的地方办理养老保险延续登记。农民工符合基本养老金条件时，按省内各地缴费年限领取，按缴费加权平均数计算。

（三）医疗保险。

为保障农民工基本医疗保险，2009年在广州市建立了“低费率、重大疾病保险、无等待期”的特制医疗保险制度。雇佣的个体农民工不需要缴纳保险费，因为他们的雇主承担这一责任。

4.年广州市政府政策对农民工子女的教育。

2010年，移民工人

在广州居住6个月以上，有稳定的住房、就业和收入，可以为6-15岁的子女在广州申请上学。被市、区政府认定为“优秀农民工”的，其子女可以在公立学校接受免费教育。

如何提供服务？

对为农民工提供服务的政府机构和机构的调查显示，这些机构和机构通过面对面的会面、电话、电视和广播、短信、电子邮件、政府网站、宣传传单、公告和报纸提供服务。面对面交流、电话和

宣传传单是广州市政府机构提供服务的主要渠道。在对政府机构调查中有关问题的113份有效答复中，95份表示其机构通过面对面的会议提供服务（占总数的84.1%），80份使用电话（70.8%），59份使用小册子或折叠本（52.2%）。

提供服务遇到困难

由于目前行政安排的限制，特别是财政方面的限制，广州在寻找必要的人力和财力资源与农民工沟通信息、提供服务渠道以及与其他组织协调方面面临困难。调查显示，64.9%

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