作为土库曼斯坦基础设施私有化战略的建设运营转移模式外文翻译资料

Utilities Policy 48 (2017) 195e200

The build-operate-transfer model as an infrastructure privatization strategy for Turkmenistan

Serdar Durdyev, PhD ^, , Syuhaida Ismail, PhD

a b s t r a c t

Turkmenistan is in the process of privatising the state-owned enterprises that help to provide infra- structure for economic development. Build-operate-transfer (BOT) has become a popular mechanism in developing countries for infrastructural privatization. A Strengths-Weaknesses-Opportunities-Threats (SWOT) analysis is provided whilst the factors for successful BOT implementation are discussed. To evaluate BOT application in Turkmenistan, a descriptive survey of stakeholders is conducted and the results are used to identify and rank the most significant factors affecting BOT implementation. Recommendations to address future challenges faced by both the private and public sectors are provided.

copy; 2017 Elsevier Ltd. All rights reserved.

Keywords: Turkmenistan；BOT；Privatization

1.Introduction

Since the break up of the Soviet Union, Turkmenistan experienced an economic boom that has outpaced infrastructure development (Durdyev and Ismail, 2012). As with other Central Asian countries, lagging infrastructure investment threatens continued economic growth. In central Asian countries, especially those that were previously members of the Soviet Union, financing for infra- structure (as well as for all other development) was historically provided by the public sector. However, according to (Gociyev, 2012), Turkmenistan is preparing for large-scale privatization in the building and maintenance of transportation and communication infrastructure. In light of the limited public financial resources and the purported inefficiencies of public sector services, Turkmenistan policymakers must find new ways to identify the alternatives in funding the countrys infrastructure needs. This they hope to achieve through the involvement of the private sector in terms of providing financial assistance of private finance initiatives in the development of these projects.

One goal of privatization is to maximize performance and efficiency of the enterprise (Tatahi, 2012). Privatization of infrastructure development and management may be desirable and necessary in some situations, especially in developing countrieswith financial and managerial constraints (Pheko, 2013).

Policymakers may draw on the experiences of other emerging market economies for different approaches to privatization. Among the most common approaches are (i) joint venture structures (JVS) and (ii) build-operate-transfer (BOT) (Browder et al., 2007). In comparison with the traditional JVS, BOT requires a higher degree of private-sector participation and has the potential to provide benefits to both developers and host governments. As a result, it has attracted extensive attention from a wide range of parties from industry, government, and academia (Wang et al., 2000; Qiao et al., 2002).

Nevertheless, the private sector faces significant challenges to the implementation of BOT in Turkmenistan, primarily due to un- certainty and risk (Jackson, 2002), namely financing, political and technical risks (Syed Kamarul Bakri et al., 2010), but also due to varying legal and financial considerations. A well-planned BOT project requires the involvement and support of the host govern- ment, political stability, a stable legal and regulatory environment, and a sound economic climate as well as a freely convertible currency (Sharaffudin and Al-Mutairi, 2015).

Advocates anticipate that BOT in Turkmenistan can be a catalytic privatization instrument and play a very significant role in improving project success. However, considering the successes and failures of BOT projects in both developed and developing countries (Tekin, 2010; Sharaffudin and Al-Mutairi, 2015), Turkmenistan must conduct a detailed feasibility study of the BOT model before its application. This study seeks to identify the driving and impeding factors of the BOT application in Turkmenistan through both a literature review and unstructured interviews with those at the forefront of project implementation.

Questionnaire surveys were conducted among the infrastructure developers, government agencies, contractors, consultants, and investors. The results were used to evaluate the significance of various factors in BOT implementation. By improving their mutual understanding in development, planning, and implementation of BOT projects, it is hoped that this study will help improve outcomes for projects as well as all of the involved parties.

2.Build-operate-transfer scheme

BOT is not a new concept yet relatively an innovative approach by enabling direct private sector investment in large-scale infra- structure projects (Khan et al., 2008). BOT is seen as an option to outsource public infrastructure projects to the private sector, which takes charge of design, financing, construction, operation and maintenance of the facility under a concession agreement (Llanto, 2008). Since the mid-1980s, the idea has been used to develop electrical power generation, information technology, water and sewage and treatment, and in the

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作为土库曼斯坦基础设施私有化战略的建设运营转移模式

杜德耶夫河，伊斯梅尔山

摘要

土库曼斯坦正在将为经济发展提供基础设施的国有企业私有化。建设-运营-转让(BOT)已成为发展中国家基础设施私有化的普遍机制.对BOT的成功实施进行了优势-劣势-机会-威胁(SWOT)分析，并对成功实施BOT的因素进行了讨论。为评价BOT在土库曼斯坦的应用情况，对利益攸关方进行了描述性调查，并利用调查结果确定影响BOT实施的最重要因素并对其排序。为解决私营部门和公共部门今后面临的挑战提出了建议。

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关键词：土库曼斯坦 BOT 私有化

介绍

自苏联解体以来，土库曼斯坦经历了经济繁荣，其发展速度超过了基础设施建设(Durdyev and Ismail, 2012)。与其它中亚国家一样，基础设施投资滞后威胁着经济的持续增长。在中亚国家，特别是那些以前是苏联成员的国家，基础设施(以及所有其他发展)的资金历来是由公共部门提供的。然而，根据(Gociyev, 2012)，土库曼斯坦正在准备大规模私有化建设和维护交通和通信基础设施。鉴于有限的公共财政资源和据称效率低下的公共部门服务，土库曼斯坦的决策者必须找到新的方法来确定为该国基础设施需求提供资金的替代办法。他们希望通过私营部门的参与来实现这一目标，即在这些项目的发展中向私营财政倡议提供财政援助。

私有化的一个目标是使企业的绩效和效率最大化(Tatahi, 2012)。基础设施发展和管理的私有化在某些情况下可能是可取和必要的，特别是在有财政和管理限制的发展中国家(Pheko, 2013)。

决策者可以借鉴其他新兴市场经济体的经验，采取不同的私有化方法。最常见的方法是(i)合资企业结构(JVS)和(ii)建造-运营-转让(BOT)(布劳德等，2007)。与传统的合资企业相比，BOT需要更高程度的私营部门参与，有可能为开发商和东道国政府都带来好处。因此，它吸引了来自行业、政府和学术界的广泛关注(Wang et al.， 2000;乔等人，2002)。

然而，私营部门在土库曼斯坦实施BOT面临重大挑战，主要是由于不确定性和风险(Jackson, 2002)，即融资、政治和技术风险(Syed Kamarul Bakri et al.， 2010)，但也由于不同的法律和财政考虑。一个规划良好的BOT项目需要东道国政府的参与和支持，政治稳定，法律和监管环境稳定，经济环境良好，货币可自由兑换(Sharaffudin and Al-Mutairi, 2015)。

倡导者预期，土库曼斯坦的BOT可以成为促进私有化的工具，并在改善项目成功方面发挥非常重要的作用。然而，考虑到BOT项目在发达国家和发展中国家的成功和失败(Tekin, 2010;(Sharaffudin and Al-Mutairi, 2015)，在应用BOT模式之前，必须对其进行详细的可行性研究。本研究通过文献回顾和与项目实施前沿人员的非结构化访谈，试图找出土库曼斯坦BOT应用的驱动因素和阻碍因素。

对基础设施开发商、政府机构、承包商、顾问和投资者进行了问卷调查。结果用于评价BOT实施过程中各因素的重要性。希望通过本研究，增进双方在BOT项目开发、规划、实施等方面的相互了解，提高项目成果和各方参与水平。

1. 转让方法

BOT不是一个新概念，但相对来说是一种创新的方法，它使私营部门能够直接投资于大型基础设施项目(Khan et al.， 2008)。BOT被视为将公共基础设施项目外包给私营部门的一种选择，私营部门根据特许协议负责设施的设计、融资、建设、运营和维护(Llanto, 2008)。自上世纪80年代中期以来，这一理念已被用于发展发电、信息技术、水和污水处理，以及公路和桥梁的建设。BOT项目已经在美国、欧洲和几个亚洲国家实施(Wang et al.， 2000;可汗等人，2008)。欧洲隧道是目前建造于1988年并于1994年开始运营的最大的BOT项目，它向利益相关者展示了BOT方案的复杂性和风险，这些利益相关者受到时间和成本超支的财务影响(Li和wear, 2000)。在泰国，由一个新机场项目的美国赞助商提供的一个BOT项目被取消，原因是在为机场购买x射线行李扫描设备时存在腐败(Ahmad et al.， 2014)。

在BOT特许经营期间，发起人可以向设施的使用者收取费用，并负责设施的管理，以及所需的资本投资。项目可以由发起人在合同规定的任何期限内运营。发电设施通常由赞助商在10e20年范围内运营，收费公路在20e30年范围内运营;欧洲隧道将由赞助商运营55年(Ahmad et al.， 2014)。与通过传统方式融资的基础设施项目相比，财务复杂性是BOT模式面临的最大挑战(Auriol和Picard, 2013)。

各种各样的参与者，如银行家、供应商、承包商和经理，都可能参与BOT设施的操作。这不仅使操作决策复杂化，还会导致道德风险问题，即参与者发现他们的个人动机与项目的最佳利益不一致。作为一个常见的例子，主要赞助者也可以作为设备或服务的供应者，可能导致作出的决定不能充分最大限度地扩大长期成本控制或收入潜力。从利润丰厚的融资交易中获利的项目银行家，有动机将项目出售给政府官员，强调收益，淡化风险(Tekin, 2010)。

国有企业可以成为重要的政治权力中心。人们经常提到的私有化的好处是，它消除了政治家对基础设施开发或管理的控制，从而减少了政治不稳定(Mansour, 2008)。然而，道德风险问题仍然延伸到政治阶层，特别是在项目谈判期间。有权有势的官员通常在私营部门也有重大利益。企图通过项目的发展和运作来促进其私人利益的人可能导致公共部门代表和其他有权势的参与者之间的竞争和冲突，给最初的谈判进程增加了复杂性和不稳定性。不适当的政治影响可能会破坏和动摇一个项目，损害其整体成功的机会，甚至阻止它开始。当它是一个国家或其他政治单位的第一个大型BOT项目时，这样的问题特别普遍和明显。

风险分配在任何类型的建筑合同中都是一个主要问题(Bobotek, 2010)。然而，作为一种受监管的特许经营合同，BOT的一个关键问题是，私营部门可能无法充分分担风险。BOT项目往往包含大量私人利益不愿承担的风险，导致特许权安排的主要风险主要由公共部门承担(Marques and Berg, 2011)。因此，适当的风险管理是至关重要的，以确保对施工合同中所涉及的风险以及如何进行管理进行系统的检查(Jackson, 2002)。(Bagui and Ghosh, 2011)认为BOT模式的主要风险是政治监管、不可抗力、实体损失、财务、收益、采购、开发、建设和运营风险。表1根据Marques和Berg(2011)对20多个BOT项目的评估，进一步阐述了这些风险的例子;风险还取决于特定的项目、环境和地理位置。

表2根据发达国家和发展中国家BOT模式的一些案例，分析了与BOT模式相关的优势-劣势-机会-威胁(SWOT)。

基于BOT交付方法的一般SWOT分析，优势和机会似乎可以克服弱点和威胁。如果计划、设计和实施得当，BOT模式有潜力促进经济发展，并可能具有传统金融战略的优势。

1. 在文献中确定了BOT的驱动因素和障碍

SWOT分析表明，BOT方式有可能为基础设施融资和管理提供一种替代方式，提高基础设施效率，促进基础设施政策改革。然而，BOT方法的缺陷可能会妨碍项目的实施和执行。在土库曼斯坦，建造-操作-移交项目的主要利益攸关方(政府机构、国际投资者、开发商和承包商)必须面对影响实施建造-操作-移交的具体国家因素，即法律和管理制度、很少建造-操作-移交经验和缺乏有经验的劳动力。一个简短的文献综述使这篇论文可以确定因素(可汗等，2008;陈和多洛伊，2008;Tekin, 2010;Ahmad等，2014;(Sharaffudin and Al-Mutairi, 2015)可能阻碍私营部门参与土库曼斯坦基础设施建设。推动因素、阻碍因素和具体国家的因素。

在下面的小节中，将进一步解释表3中总结的影响BOT的驱动因素、一般障碍和土库曼特有的因素。关于阻碍因素的其他细节也可以在以前的研究中找到(Chen和Doloi, 2008;Llanto, 2010;尤索夫和萨拉米，2013年;Ahmad等，2014;(Sharaffudin and Al-Mutairi, 2015)。

1. 驱动因素

4.1需要基础设施发展资金

更好的基础设施在维持经济快速增长和改善社会福利方面起着关键作用(Zhang和Kumaraswamy, 2001)。考虑到其快速但不可持续的增长，土库曼斯坦需要更多更好的基础设施。在表1BOT模型中风险的发生概率和影响程度之前。

表2

BOT模式的SWOT分析

优势

C 吸引外国直接投资进入发展中国家和新兴市场经济体。

C 减少东道国政府的财政压力和经营责任。

C 增加各方的参与和贡献，因为这对项目的成功执行和运作是必要的。

C 减少了项目的成本和时间超支，以及不适当的技术应用。

弱点

C 在所有类型的基础设施项目中使用BOT是不可能的。

C 由于货币贬值和货币可兑换性问题，财政收入必须以硬通货和可兑换货币产生。

C 随着时间的推移，价格结构会受到伴随的风险和不确定性的影响。

机会

C 促进在发展中国家迅速和成功地引进新技术。

C 帮助将新技术培训转移到本地劳动力。

C 为(i)私营部门参与公

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