行政发包制视角下的河长制治理困境与路径选择——以浙江省为例开题报告

1. 研究目的与意义、国内外研究现状（文献综述）

从既有研究来看，国内学者对河长制的研究有着一个发展轨迹，即河长制的政策解读—河长制的制度解构—河长制长效机制创新。这些研究为本文提供了有益的启发。然而，在政府主导的河长制实践中，官僚制本身的运作逻辑如何影响该制度的运行则鲜有涉及。基于此，本文以浙江为例，从行政发包制的视角对浙江省河长制发展过程中的实践困境和已选择的路径进行分析，并展望后期的路径选择，以期能够加深对河长制的理解并推进其实施。

周黎安（２００８）把企业理论中关于发包制与雇佣制的区别经过一定的转换和发展引入政府治理领域，提出了“行政发包制”概念，与韦伯意义上的科层制相对应，也和纯粹的外包制相区别。“行政发包制”作为一种理想类型，则属于一种混合的中间形态，即行政组织边界之内的“内部发包制”：在一个统一的权威之下，在上级与下级之间嵌入了发包的关系。区分行政发包制与科层制、外包制的三个维度分别是行政权的分配、经济激励和内部考核与控制。20世纪80年代中期以来，各种形式的责任状和量化的目标责任制成为政府间行政管理的惯例。目标责任制涵盖经济发展、计划生育、环境治理、扶贫救济和疾病预防等政府职责的各个方面。在环境治理方面，领导责任包干制也较为普遍，河长制便是其典型代表。以任务下达和指标分解为特征的行政事务层层发包、高度依赖各级地方政府和相关部门单位自筹资金的财政分成和预算包干、以结果导向为特征的考核和检查，这三个方面恰好构成了中国政府间关系和行政治理的基本特征。三者相互联系，内在一致，呈现为一个系统的三个侧面，而这正是行政发包制的核心内涵。

河长制政策是近些年水环境管理领域具有广泛关注度的一项政策创新，首创于江苏省，并于2016年由地方性政策创新上升为全国性水环境管理的方略。河长制政策的核心内容是、水环境治理等环保责，地方政府根据河道级别将水污染防范任包干落实到地方各级党政领导主要负责人。这种责任制是对以往领导督办制、环保问责制的进一步深化。中共中央、国务院于2016年印发了《关于全面推行河长制的意见》，要求地方各级党委和政府2018年年底前全面建立河长制。

2. 研究的基本内容和问题

在中国，面对举国体制造成的上述瓶颈和短板，一个补救办法是从中央到地方进行各种各样的专项治理行动，从扫黄打非、社会治安、环境污染到餐饮卫生，不一而足。这种在特定时间内由特定部门自上而下就某一个特定领域或目标（如扫黄打非）进行的联合行动，可以看做是“运动式治理”的一种特定形式，是很具中国特色的监管方式。为什么专项整治会成为中国监管体制的常态化操作？专项治理就是将多层级、多任务的日常治理模式转变成多层级、单任务的临时性治理，层层动员，单任务明确考核。它也是将日常多部门相隔而治（“九龙治水”）的治理进行临时整合和协调的治理。在周黎安看来，就是借“政治锦标赛”之力（集中考核和竞争压力），在局部范围和时间内弥补行政发包制的不足，主要是部门间整合性差和多任务下的激励扭曲（一些非重点考核目标和任务被权衡和牺牲掉），迫使地方政府关注某些平时不关注和投入有限的方面。

河长制作为跨县域公共服务合作治理主要由高层级政府主导推动，自上而下逐级开展，合作治理的政治逻辑凸显，开展方式上以集中整治、专项治理等行政命令为主，因此运动式治理色彩较为浓厚。“运动式治理依靠强有力的政治动员、组织化调控和目标责任制等手段，可在短期内积聚力量重点处理一些形势危急的社会问题。”运动式治理依循“强政府—弱社会”的行动逻辑，虽然在治理初期会有计划、有目的地动员群众的广泛参与，但此种参与属于下压式的被动参与，而非自发式的主动参与，群众参与的可持续性明显不足。其一，运动式治理具有动员能力显著、治理成果见效快等先天优势，但也存在制度化规范不足、投机心理萌生、整体效益降低等内在缺陷，易导致治理政策的短命。如果跨县域合作治理出于应付上级政府政治任务的考量，县级政府官员以投机治理换取晋升空间，从而采取一些治标不治本的迎合举措以搏得上级政府的认可和赞许，那么合作治理的成效将大打折扣。其二，运动式治理的持续推进需要依托主政者的强力支持，易受主政者决策意志的变化而变化，一旦主政者职位发生调动，则很有可能出现人走政息、昙花一现的政治景象。其三，运动式治理需要政府财政的大规模投入。浙江“五水共治”是省级政府推动下的铁腕治理，治水投资主要由政府承担，各县级政府财政压力较大。长此以往，易造成企业和公民过度依赖政府，形成“搭便车”思维，不利于企业的转型升级。

“河长制”的发展进路抉择。“河长制”在取得短期效应的同时隐藏着内在危机，这决定了“河长制”是一个有效而非长效的制度设计。“河长制”的内在缺陷决定了我们需要前瞻性引导“河长制”的发展，推动跨域河流治理模式的优化。在区域分割、部门壁垒、社会组织发育不足的状况下，通过“河长制”的实施推动“弱治理”过渡到“权威依赖治理”具有必要性和可行性。在此之后，跨域河流治理将何去何从?

3. 研究的方法与方案

在搜集、处理和剖析有关文献材料的前提下，确定写作框架。运用文献阅读法、实地调研法、理论与实践相统一来研宄。总体分四步，首先有关与研究主题有关的国内研究现状、本文的理论基础以及政策依据，其次深入研究分析浙江省河长制运行的情况，紧接着运用行政发包制作为理论工具，从此视角分析河长制的治理困境，最后借助浙江在河长制方面的先进政策、发掘其还可完善的方面提出可供参考的路径选择。

通过浏览阅读关于行政发包制和河长制建设方面的专著、期刊、政府相关文件等来收集选题相关理论文献和研宄对象的相关资料，并通过对相关文献的研究，了解行政发包制和河长制研究现状以及相关的科研动态、前沿进展，已经取得的成果等。

通过实地调研，感受河长制政策的落实效果，掌握一手资料，切实感受河长制相关政策的推进作用。

4. 研究创新点

关于河长制的最早报道，源于中国环境报2007年9月26日的一篇新闻报道《江阴全面推行河长制》。河长制研究的高潮在2017年，全年的发文量为2228篇，与中共中央2016年底发布推行河长制的政策吻合。围绕这些文献分析发现，关于河长制的发文大部分是报纸新闻宣传文章，学术界对其关注和研究文献不多。综合近年来学者们的研究，主要有两种取向：一种是积极取向，对河长制持有支持态度，认为它是水环境治理的重要制度创新；另外一种则是批判取向，认为河长制是治标不治本的阶段性制度设置。

持积极取向的学者们的研究视角大概有这样几个方面：一是认为河长制可以破解当前的水环境治理困境，二是对河长制的法学思考；三是对河长制实践的研究；四是对河长制制度的研究。还有部分学者认为河长制是阶段性制度设置，认为河长制是有效而非长效的制度设置，水环境治理需要构建一个多元主体协同的治理体系。这些观点也为我们全面认知河长制提供了的参考。

然而，在政府主导的河长制实践中，官僚制本身的运作逻辑如何影响该制度的运行则鲜有涉及。本文从行政发包制的视角来研究河长制便是本文的创新之处。

5. 研究计划与进展

现阶段主要集中于文献阅读，研究行政发包制、控制权理论、中国运动式治理等与研究角度有关的文献；研究浙江河长制战略决策的内容及实施情况。包括浙江河长制以及“五水共治”的背景、过程及其特征与意义，工作进展及取得的成效。并记录自己的困惑和疑点，与导师和能接触到的河长讨论。

等疫情结束以后前往浙江选择几个有代表性的地点进行实地调研，更全面生动的理解河长制的运行情况，收集有意义的信息，继续完善论文。